履约保证金属于中标人向招标人提供的用以保障其履行合同义务的担保。《招标投标法》第四十六条第二款规定，“招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。”《政府采购法实施条例》 第四十八条规定，“采购文件要求中标或者成交供应商提交履约保证金的，供应商应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。”从上述规定看，履约保证金并不是法律强制要求。

      《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）第二十一条规定，“ 项目实施机构应当在采购文件中要求社会资本交纳参加采购活动的保证金和履约保证金”“履约保证金的数额不得超过PPP项目初始投资总额或者资产评估值的10%，无固定资产投资或者投资额不大的服务型PPP项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月服务收入额。” 在此看来，文件使用“应当”一词，也代表允许特殊和例外情况。但PPP项目合作时间长、合同履行受影响因素也较多，一般情况下应要求中标社会资本或项目公司提交履约担保，但须要在招标（采购）文件中作出约定，并载明其形式、金额以及提交时间等具体要求。